(RAPPORT/ANALYSE) “Emil W. Hildebrand er (norsk) doktorgradsforsker ved Universitetet i Wien og del av forskningsprosjektet TwinPolitics, ledet av professor Alice Vadrot og finansiert av det europeiske forskningsrådet (Støtteavtale-ID: 101124903). Som del av sin PhD følger han de internasjonale forhandlingene om dyphavsgruvedrift, denne gangen som online-deltaker. Alle meninger er hans egne.”
(Rapporten er opprinnelig skrevet på engelsk, og er oversatt av Kjetil Aasmundsson)
Da rådet for Den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA) avsluttet del I av ISAs 30. sesjon fredag 28. mars, gjenstod det flere spørsmål enn svar om fremtiden til dyphavsgruvedrift. I det to uker lange møtet i Kingston, Jamaica, var det intense forhandlinger om utkastet til gruveforskrifter, diskusjoner om hvorvidt kommersiell gruvedrift kan starte i fravær av regler og forskrifter, og helt til slutt kom nyheten om at et gruveselskap truer med å omgå ISAs myndighet og på egenhånd starte kommersiell dyphavsgruvedrift..
ISA er i ferd med å forhandle frem en «Mining Code», et sett med regler og forskrifter for utnyttelse av mineralressurser på den internasjonale havbunnen. Dens mandat er fastsatt av FNs havrettskonvensjon (UNCLOS) og dens implementeringsavtale fra 1994, noe som gir ISA de monumentale og ofte motstridende oppgavene å: a) legge til rette for dyphavsgruvedrift; b) sikre at aktiviteter kommer menneskeheten som helhet til gode både nå og i fremtiden; og c) beskytte det marine miljøet mot eventuelle skadelige effekter i prosessen.
Slik slik situasjonen er nå er forhandlingene en dragkamp mellom land som på den ene siden ønsker å sluttføre gruvekoden og starte kommersiell utnyttelse så snart som mulig, og land som på den andre siden krever et moratorium eller advarer mot å fremskynde prosessen, og som prioriterer robuste reguleringer og sterkt miljøvern.
Utnyttelse uten reguleringer?
Denne dynamikken ble spesielt tydelig i siste dags diskusjoner om hvordan ISA skal håndtere en søknad om gruvedrift hvis den sendes inn før gruvekoden er på plass. Punktet ble lagt til agendaen av Nauru, som allerede har annonsert at dets sponsede entreprenør – det kanadiske gruveselskapet The Metals Company (TMC) – vil levere inn en søknad denne sommeren. Nauru og TMC insisterer på at ISA er forpliktet til å foreløpig godta en gruvekontrakt i fravær av regler og forskrifter, i henhold til den nå beryktede «toårsregelen» i UNCLOS-implementeringsavtalen fra 1994. I et trekk som ble kritisert av flere rådsmedlemmer under møtet, sirkulerte Nauru sitt forslag til hvordan denne prosessen bør utfolde seg, først om morgenen den siste dagen av det to uker lange møtet, og ga resten av rådet minimalt med tid til å gjennomgå innholdet.
Naurus forslag fikk naturligvis sterk motstand fra resten av rådets medlemmer. Til og med selve agendapunktet ble omstridt, med Chile som foreslo en alternativ tittel og Brasil som ba om å flytte hele diskusjonen til rådsmøtet i juli. Når det gjelder selve spørsmålet, benyttet noen få pro-gruveland anledningen til å kreve en raskere forhandlingsprosess, men ikke engang tradisjonelt støttende stater som Russland, Japan eller Kina ville støtte Nauru og TMCs forslag, og heller ikke uttrykke sin støtte til gruvedrift i fravær av etablerte regler og forskrifter.
I stedet gikk et overveldende flertall inn for å gjenta rådets egne vedtak fra 2023, som sier at ingen gruvedrift skal finne sted uten en ferdig gruvekode (International Seabed Authority, 2023a, 2023b, 2023c).
Som Sør-Afrika, på vegne av de 48 medlemmene av den afrikanske gruppen, uttalte:
“Godkjennelse av en arbeidsplan i fravær av det fullstendige juridiske og regulatoriske rammeverket vil effektivt sette til side beskyttelsen av konvensjonen og avtalen, et svært uheldig og uakseptabelt resultat. Kortsiktige kommersielle gevinster bør ikke prioriteres fremfor langsiktig bærekraft i havmiljøet.”
Å fullføre gruvekoden er fortsatt et fjernt mål
Etter å ha fulgt forhandlingene de siste to ukene, er det vanskelig å forestille seg en ferdig gruvekode innen relativt kort tid.
Denne sesjonen var bare rådets andre lesing av et fullstendig utkast til tekst, og etter to uker der 55 av 107 forskrifter er dekket, ser det ut til å være mer avvik enn konsensus. Det er fortsatt mange parenteser igjen, og det vil kreve mye mer arbeid å komme til enighet. Som Portugal minnet rådet på onsdag 19. mars: «Ingenting er avtalt før alt er avtalt».
Når det er sagt, ble det gjort noen fremskritt under diskusjonene. Et bemerkelsesverdig eksempel var et felles forslag laget av Belgia, Tyskland og Kina om test- og pilotgruvedrift (International Seabed Authority, 2025), som fikk mye støtte fra salen og ble berømmet for sin kompromisssøkende natur.
Samtidig var statene uenige om vesentlige ting, som rekkevidden av en mulig gruvekode. Nederland stilte for eksempel spørsmålstegn ved om tekstutkastet skulle gjelde for alle de tre ressurstypene som finnes på havbunnen, eller bare de vanligste polymetalliske nodulene. Spørsmålet ble gjentatt av flere delegasjoner i løpet av de to ukene med forhandlinger, men ble aldri diskutert ordentlig. At omfanget av hele teksten fortsatt er oppe til debatt bør gi et hint om hvor mye som gjenstår å bli enige om.
Legg til dette en lang og omstridt liste over standarder og retningslinjer som må være på plass før kommersiell gruvedrift finner sted, regionale miljøforvaltningsplaner for hver utvinningsregion, et helt økonomisk betalings- og nyttedelingsregime, og etablering av miljøterskler, bare for å nevne noen, og det er tydelig å se at ISA har nok å ta tak i. Hver bestemmelse er både teknisk vanskelig og politisk kontroversiell.
Squaring the Circle: Grunnleggende utfordringer for ISA og Mining Code
Prosessen med å utvikle en standard for miljøterskler er emblematisk for et sett med grunnleggende utfordringer som hjemsøker ISA. Terskler vil bestemme grensene for hvor stor innvirkning enhver gruveaktivitet kan ha på miljøet og er en nøkkelkomponent i gruvekoden. Som Costa Rica sa det under rådsmøtet:
– Betydningen av terskler er enorm. Faktisk er hele utnyttelsesregimet avhengig av at terskler er klart fastsatt […] Dette er tersklene som vil avgjøre om en kontrakt blir tildelt, de vil være det viktigste tiltaket for å effektivt beskytte havbunnen.
Som et teknisk og vitenskapelig arbeid, ble oppgaven med å utvikle terskler gitt til de vitenskapelige og juridiske ekspertene ved ISAs juridiske og tekniske kommisjon (LTC). På rådsmøtet sørget delegasjonene for å takke LTC for arbeidet så langt, men mange uttrykte bekymring over lav deltakelse, møter med lukkede dører og mangel på åpenhet i prosessen med å konsultere eksterne eksperter. I tillegg jobber LTC-medlemmer på frivillig basis, og har i løpet av de siste årene fått stadig flere oppgaver, inkludert gjennomgang av søknader, kontroll av entreprenøraktiviteter, innsamling av data og rapporter fra letekontrakter og utvikling av standarder og retningslinjer for gruvekoden.
Ugjennomsiktighet, underfinansiering og mangel på kapasitet er bekymringer som har blitt tatt opp tidligere, ikke bare for LTC, men for hele ISA (Ardron, 2018; Lipton, 2022). Valget av ny generalsekretær Leticia Reis de Carvalho, som tok opp åpenhet som et av hennes fokuspunkter i en åpningserklæring som ble gitt på møtets første dag, kan vise seg å være et vendepunkt for myndigheten, men etter å ha lyttet til de mange oppfordringene til større åpenhet fra delegasjonene under disse ukenes forhandlinger, er det tydelig at mye arbeid gjenstår.
Terskler viser også det komplekse samspillet mellom vitenskap og politikk. For mens de er vitenskapelige i sin formulering, er terskler iboende politiske i sin natur. Omfanget, anvendeligheten, utviklingen og funksjonen til terskler innenfor det bredere dyphavsgruveregimet er et spørsmål som må besvares politisk, noe som fører til en ping-pong-dynamikk mellom politiske organer som rådet og forsamlingen, teknisk-politiske organer som LTC og eksterne vitenskapelige eksperter.
Disse vanskelighetene knytter seg også til problemstillingen som ruver over hele forhandlingsprosessen: Mangelen på vitenskapelig kunnskap om dyphavet, noe både landsdelegasjoner og observatører la vekt på under forhandlingene. Et gruveregime i tråd med UNCLOS er forpliktet til å effektivt beskytte det marine miljøet. Å sikre slik beskyttelse er imidlertid ekstremt utfordrende, om ikke umulig, uten et bedre kunnskapsgrunnlag for miljøet som skal beskyttes. Datainnsamling i områder av interesse for dyphavsgruvedrift har økt de siste årene, men som en observatør fra Deep Sea Conservation Coalition uttalte den første dagen: «Den kontinuerlige banebrytende vitenskapen som dukker opp fra dypet viser hvor lite vi faktisk vet». Det er ikke uten grunn at noen kaller dyphavet menneskehetens «final frontier» (Kirkham et al., 2020).
I lys av disse kunnskapshullene har gruppen av land som krever et moratorium for dyphavsgruvedrift fortsatt å vokse, og teller for tiden 32 stater. De fleste ber om en føre-var-pause inntil mer er kjent om dyphavet og de potensielle konsekvensene av gruvedrift. Listen inkluderer land som tidligere har vist interesse for kommersiell utnyttelse, som Storbritannia og Mexico. Frankrike, hvis nasjonale institutt for havvitenskap og teknologi (IFREMER) for tiden har to letekontrakter i Clarion Clipperton-sonen, er det eneste landet så langt som støtter et direkte forbud.
Disse grunnleggende debattene om et moratorium, føre-var-pause eller forbud forventes å komme opp under forsamlingsmøtet i juli.
Drama i siste liten: TMC USAs bud på ensidig handling
På møtets siste dag havnet The Metals Company nok en gang i søkelyset etter å ha kunngjort på sine nettsider at de har til hensikt å søke om en gruvekontrakt i henhold til amerikansk lov. I denne dramatiske vrien på historien ville TMC og USA omgå UNCLOS og forfølge dyphavsgruvedrift i internasjonalt farvann unilateralt eller bilateralt – og omgå ISAs (og dermed UNCLOS) autoritet fullstendig.
Den strategiske timingen av kunngjøringen ser ut som et forsøk på å presse ISA til å fullføre gruvekoden raskere, eller på foreløpig basis godkjenne Nauru-TMC-kontrakten som skal tre i kraft i juli. Det er imidlertid tvilsomt om dette virket i TMCs favør. Etter at generalsekretæren tok opp saken ved begynnelsen av fredagens møte, tok rådsmedlemmer og observatører ordet etter hverandre for å kritisere utspillet og enstemmig gi uttrykk for sin støtte til multilateralisme og internasjonal lov. Debatten om foreløpig aksept av en gruvekontrakt fulgte rett etterpå, og resulterte som tidligere nevnt i en sterk motstand mot å tillate all gruvedrift i mangel av regler og forskrifter.
Mens rådets kritikk av USA for å sette folkeretten til side ble klart og enstemmig uttrykt, var det bare to delegasjoner som tok opp hva dette kan bety for forholdet mellom TMC og ISA. I tillegg til den Nauru-sponsede kontrakten, har TMC en annen kontrakt for Clarion Clipperton-sonen med øystaten Tonga. Costa Rica kritiserte den aktive rollen TMC har tatt i forsøket på å forme forhandlingsprosessen og pekte på selskapets kontinuerlige tilstedeværelse på forhandlingsstedet i Kingston. Uganda kom med en kort, men spiss uttalelse, og antydet at TMCs amerikanske søknad kan være et brudd på deres forpliktelse i henhold til god tro, vedrørende deres kontrakt med ISA. Spørsmålet gjenstår også hvordan det samme selskapet kan drive gruvedrift under både amerikansk og ISA-lovgivning i samme område i fremtiden. Som Greenpeace påpekte, inkluderte TMCs egen informasjon til investorer forsikringer om at en ferdig ISA-gruvekode ikke ville påvirke deres gruvevirksomhet i henhold til amerikansk lov.
Dette problemet vil garantert dukke opp igjen når TMC og Nauru leverer inn søknaden sin i sommer, og ISAs forhold til TMC vil sannsynligvis bli undersøkt enda nærmere.
Hva skjer videre?
Utfordringene er mange og, ærlig talt, noen ganger tilsynelatende uoverstigelige, på veien mot en ferdig gruvekode. Mens man ser landene diskutere ordvalgene og detaljerte tekniske detaljer i utkastet til et regelverk, er det lett å glemme hvor mye kontrovers som finnes rundt dyphavsgruvedrift, hvor mye landposisjonene avviker fra hverandre, og hvor mange bestemmelser som må fullføres før gruvedrift kan starte. Spørsmål gjenstår om et potensielt moratorium eller forbud mot dyphavsgruvedrift, og trolig vil spørsmålet om å utvikle en generell miljøpolitikk for ISA stå på agendaen til sommeren, en bestemmelse som så langt er blokkert av et lite antall medlemsland, men hvis den blir vedtatt, kan den legge ytterligere miljørestriksjoner på utviklingen av et dyphavsgruveregime.
Rådet vil samles igjen i to uker i juli for å fullføre sin andre gjennomlesing av utkastet til et regelverk, etterfulgt av én ukes møte i forsamlingen. Som en del av forskningsprosjektet TwinPolitics vil jeg være på stedet i Jamaica for å rapportere om utviklingen etter hvert som den utspiller seg, i det som er satt til å bli en begivenhetsrik sommer – i denne verden av dyphavsgruvedrift.
Referanser:
Ardron, J. A. (2018). Transparency in the operations of the International Seabed Authority: An initial assessment. Marine Policy, 95, 324–331. https://doi.org/10.1016/j.marpol.2016.06.027
International Seabed Authority. (2023a). Decision of the Council of the International Seabed Authority on a timeline following the expiration of the two-year period pursuant to section 1, paragraph 15, of the annex to the Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea (No. ISBA/28/C/24). https://www.isa.org.jm/documents/isba-28-c-24/
International Seabed Authority. (2023b). Decision of the Council of the International Seabed Authority relating to the understanding and application of section 1, paragraph 15, of the annex to the Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea (1) (No. ISBA/28/C/9). https://www.isa.org.jm/documents/isba-28-c-9/
International Seabed Authority. (2023c). Decision of the Council of the International Seabed Authority relating to the understanding and application of section 1, paragraph 15, of the annex to the Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea (2) (No. ISBA/28/C/25). https://www.isa.org.jm/documents/isba-28-c-25/
International Seabed Authority. (2025). Joint proposal by Belgium, China and Germany on Test Mining. https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2025/03/Joint-proposal-by-Germany-Belgium-and-China_final.pdf
Kirkham, N. R., Gjerde, K. M., & Wilson, A. M. W. (2020). DEEP-SEA mining: Policy options to preserve the last frontier – Lessons from Antarctica’s mineral resource convention. Marine Policy, 115, 103859. https://doi.org/10.1016/j.marpol.2020.103859 Lipton, E. (2022, August 29). Secret Data, Tiny Islands and a Quest for Treasure on the Ocean Floor. The New York Times. https://www.nytimes.com/2022/08/29/world/deep-sea-mining.html
